Viele kennen aus dem privaten Bereich die Baugenehmigung. Warum aber muss eine Kirchengemeinde Genehmigungen beim Kirchenkreis oder der Landeskirche einholen?
Warum eigentlich Genehmigungen?
Kirchengemeinden, Kirchenkreise und Verbände der EKiR sind Körperschaften des öffentlichen Rechts. Dieser Status wird aus dem Grundgesetz in Verbindung mit der Weimarer Verfassung abgeleitet und berechtigt sie, Steuern zu erheben (Artikel 140 Grundgesetz in Verbindung mit Artikel 137 Absatz 6 WRV) . Sie können öffentlich-rechtlich und somit hoheitlich handeln.
Als ungeschriebene Voraussetzung für die Verleihung des Körperschaftsstatus sieht das Bundesverfassungsgericht die „Rechtstreue“. Öffentlich-rechtliche Religionsgemeinschaften unterliegen daher der innerkirchlichen und der staatlichen Vermögensaufsicht. Dies ist erforderlich, weil sie nicht insolvenzfähig sind (vgl. Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 13.12.1983, Az. 2 BvL 13/82, Entscheidungen der amtlichen Sammlung (BVerfGE) 66, 1, 17 ff. Konkursausfallgeld). Es muss daher durch Mechanismen gesichert sein, dass die Vermögensverwaltung und das Handeln der kirchlichen Körperschaften ordnungsgemäß, sorgfältig und umsichtig erfolgen.
Wozu eine Vermögensaufsicht?
Die Vermögensaufsicht dient der Verminderung von Risiken und kann insbesondere durch Genehmigungsvorbehalte wahrgenommen werden. Die Idee ist aber nicht jedes Handeln zu überwachen. Es geht darum, besonders risikoreiche Rechtsgeschäfte zu erfassen. Aus diesem Grund unterliegt z. B. die Aufnahme von Darlehen und Bürgschaften einem Genehmigungsvorbehalt. Diese Rechtsgeschäfte werden nur mit einer kirchenaufsichtlichen (in manchen Fällen auch staatlichen) Genehmigung wirksam.
Es gibt typische Sachverhalte, die in der Regel einer Genehmigung bedürfen. Daher sollte das Leitungsorgan bei den nachfolgend genannten Themen auf Genehmigungsvorbehalte achten. Das gemeinsame Verwaltungsamt des Kirchenkreises kann Auskunft geben und unterstützen.
Für folgende Bereiche sind in der WiVO Genehmigungsvorbehalte wegen des besonderen Risikos vorgesehen:
- wenn der Erhalt des Vermögens betroffen ist;
- bei einer Ausgründung in privatwirtschaftlicher Form;
- bei Grundstücksgeschäften oder Rechtsverhältnissen in Verbindung mit dem Grundvermögen;
- wenn Verträge abgeschlossen werden, die langfristige Wirkungen haben;
- bei Baumaßnahmen oder anderen Maßnahmen, die den Immobilien betreffend, insbesondere wenn es sich um eine Gottesdienststätte handelt;
- bei Satzungen.
Aber auch in anderen Fällen sind Genehmigungen aus den oben genannten Gründen vorgesehen.
Sind Genehmigungen noch zeitgemäß?
Es gibt daneben auch andere Sicherungselemente, die angewendet werden können. Dabei werden die Aufgaben, Verantwortlichkeiten und Prozesse zusammen mit einem funktionierenden System für Information und Kommunikation festgelegt und von allen Beteiligten angewendet.
- Dazu gehört das interne Kontrollsystem (IKS). Es hilft dabei, mit Prozessen verbundene Risiken sichtbar zu machen. Ein IKS besteht aus einer Reihe von Maßnahmen, die zusammenwirken, um diese Ziele zu erreichen (siehe § 1 Absatz 7 der WiVO-Richtlinie).
- Ein weiteres Sicherungselement ist das Prozess- und Risikomanagement (§ 1 Absatz 6 der Richlinie zur WiVO). Dazu gehört zum Beispiel ein gutes Betriebsklima und ein Führungsstil, der ehrenamtlich und berufstätig Mitarbeitende dazu motiviert, auf Risiken und auch auf Fehler hinzuweisen.
Verstärkt werden neben Genehmigungsvorbehalten auch diese Sicherungselemente angewendet.
Beispiele:
- Musterverträge und Vereinbarungen, die in der Richtlinie zur WiVO festgelegt sind,
- Beschreibungen von Prozessabläufen, Leitfäden,
- eine enge und vertrauensvolle Zusammenarbeit mit den Verwaltungen, die die Vorschriften kennen und Arbeitshilfen zur Verfügung stellen können,
- Fortbildungen und Stärkung der fachlichen Kompetenzen der Mitarbeitenden.
Bei fortlaufender Entwicklung dieser Instrumentarien werden in Zukunft weitere Genehmigungsvorbehalte wegfallen bzw. durch Fiktionen ersetzt, sofern Muster verwendet und bestimmte Prozesse eingehalten wurden. Eine Antragstellung ist in diesen Fällen nicht mehr notwendig. Es ist lediglich zu dokumentieren, dass das vorgeschriebene ordnungsgemäße Verfahren eingehalten wurde.
Fortlaufender Prozess der Entwicklung
Diese vorgenannten Veränderungen im Verfahrensablauf und in der Verwaltungspraxis müssen sich erst etablieren. Erst wenn diese Veränderungen selbstverständlich sind, wird dadurch das Risiko des Handelns verringert. Zu den Abläufen gehört es dann, zunächst eine Beratung in Anspruch zu nehmen, die Verwaltung in Prozesse frühzeitig einzubinden, Muster zu verwenden, Verfahren einzuhalten und transparent zu dokumentieren. Dann können weitere Genehmigungsvorbehalte entfallen oder Genehmigungsfiktionen eingeführt werden. Mit der Erstellung von Prozessbeschreibungen und Mustern wurde bereits an vielen Stellen begonnen. Aber auch dies bleibt ein fortlaufender Prozess.
Ziel ist es, Motivation, Eigenverantwortung und Selbstständigkeit der kirchlichen Körperschaften bei ihren Entscheidungen zu stärken und gleichzeitig ordnungsgemäßes und zweckmäßiges Handeln zu sichern – was für eine Körperschaft des öffentlichen Rechts angemessen ist.
Einzelheiten zu Genehmigungen
Viele wichtige Hinweise und Einzelheiten zu Genehmigungen sind in § 79 Kirchenorganisationsgesetz geregelt. Dazu gehört auch die Genehmigungsfiktion. Wenn innerhalb von drei Monaten nach Eingang des vollständigen Antrags das zuständige Aufsichtsorgan keinen Bescheid erlassen hat und auch keine Bedenken angemeldet hat, gilt die Genehmigungsfiktion. Damit soll sichergestellt werden, dass das Genehmigungsverfahren nur bei inhaltlich begründeten Umständen länger als drei Monate dauern kann. Wenn der Antrag aber gemeinsam mit der Verwaltung erstellt wurde und alle erforderlichen Unterlagen sofort mit Antragstellung eingereicht worden sind, kann auch mit einer zeitnahen Entscheidung gerechnet werden.
In jedem Falle ist aber darauf zu achten, dass Beschlüsse, deren Ausführung einer Genehmigung bedürfen, erst nach ihrer Genehmigungserteilung ausgeführt werden. Rechtsgeschäfte ohne vorgeschriebene aufsichtliche Genehmigung verpflichten die kirchliche Körperschaft in der Regel nicht rechtswirksam. Bis zur Erteilung der Genehmigung oder zu deren Ablehnung sind sie (im Sinne des juristischen Fachjargons) schwebend unwirksam.
Fach- oder Rechtsaufsicht?
Im kirchlichen Bereich gibt es die Trennung von Fach- und Rechtsaufsicht nicht. Alle Ebenen haben den kirchlichen Auftrag zu erfüllen. Dabei ist die Eigenverantwortlichkeit der Kirchengemeinden zu achten.
Wie können Genehmigungsverfahren beschleunigt werden?
- Frühzeitig Beratungsmöglichkeiten in Anspruch nehmen
- Die Gemeinsame Verwaltung des Kirchenkreises von Anfang an mit einschalten
- Arbeitshilfen (z. B. Muster und Leitfäden) verwenden
- Bei der Begründung des Antrags auf besondere Punkte (zum Beispiel aus Checklisten) eingehen
- Verantwortliche Personen benennen und ihre Erreichbarkeit sicherstellen
- Bei größeren Projekten Abstimmungen vorher vornehmen und einen Zeitplan festlegen
- Auf die Eilbedürftigkeit hinweisen
Kirchenorganisationsgesetz
Der Bereich „Leitung und Aufsicht“ ist Mitte März 2024 rechtlich in das neu geschaffene Kirchenorganisationsgesetz übergegangen.
Mehr Informationen dazu gibt es im Artikel: „Die neue Kirchenordnung und das neue Kirchenorganisationsgesetz“
